著名宗教法律专家刘澎老师在北大公民宪政论坛发表关于宗教和法治的演讲。

刘澎：北京普世社会科学研究所所长、中国社会科学院美国研究所研究员、国务院发展研究中心民族发展研究所客座研究员。国内著名的美国宗教、政教关系及宗教与法律问题专家。代表作有《国家宗教法律》、《当代美国宗教》、《宗教与美国市民社会》等。

中国官方认可5大宗教

刘澎：很高兴有这个机会跟各位探讨一下中国宗教立法的问题。这个问题有互相关联的两个内容，一个是宗教、一个是法律。我先对中国的宗教问题做一个简单的介绍，作为一个背景，然后再谈法律问题。

中国有5个官方认可的宗教：佛教、江南娱乐在线登录账号 、伊斯兰教、天主教、基督教。所谓官方认可有两个意思：一是官方认为的宗教有5个；二是这5个宗教都有官方认可的组织，是实实在在的实体。

除了这五个宗教，还有一些宗教或信仰团体，没有受到官方的认可，或者在中国宗教的名单上没有名分。比如东正教、摩门教、巴哈伊教等等。现在有些人在推儒教，这是原来在中国历史博物馆门前立的孔子像，现在拿进去了。

宗教方面存在什么问题？这是一个大话题，我简单说一下。基督教、天主教各有各的问题，它们内部分成政府认可的爱国会和三自教会；不认可的地下教会或家庭教会。比如成都基督教秋雨之福教会，属于基督教家庭教会。这些家庭教会的信徒没地方聚会，只好到公园里。基督教是政府认可的宗教，但基督教家庭教会不被认可，因为没有加入到官方认可的基督教三自教会中来。

天主教是一个老问题，主要是中国跟梵蒂冈的关系问题。1949年以后中国的天主教和罗马教皇的关系发生了是否要继续承认教皇权威的问题，到1958年，中国天主教完全和罗马教廷切断了关系，和梵蒂冈切断了关系。这时候中国的天主教还叫天主教，但和罗马教廷没有关系了。和罗马教皇没关系，就产生了一个天主教内部的问题，即谁有权来任命主教。中国天主教自选自圣的主教，梵蒂冈不认可；梵蒂冈任命的主教中国政府不认可，到底谁是合法主教的问题非常严重。这个问题一直到现在都没有解决，影响着双方关系的正常化。

基督教，主要是家庭教会问题。北京有一个家庭教会叫守望教会，这个教会每个礼拜天上中关村中钢广场敬拜。为什么？因为他们原来租用的活动场所不让他们用了；自己买的房子也不能使。没地方聚会，就到大街上聚会。警察就把这些到中钢广场聚会的人抓起来。这场冲突持续了三年多，矛盾白热化、表面化、公开化，一直到今天都还没有得到解决。基督教与政府的冲突很多地方都有，最近浙江拆教堂的问题也非常严重。浙江省拆了当地60多个地方的教堂十字架或者整个教堂，信教群众很气愤，但从长远看，这种做法阻止不了基督教的发展。

宗教管理靠政治命令，政府和宗教界都对现状不满

政府为了管理宗教，想了很多办法，设立了政府认可的“爱国宗教团体”，通过它们贯彻党的方针政策，实现党的政治目标。这张图是所谓“爱国宗教团体”唱红歌。这一张是拆教堂。右上角是河南南乐教案，教徒给被抓的人送饭。这几张图是拆了的教堂。

前面挂一漏万，说了一下各宗教的问题，各教不一样。这些问题是怎么产生的？主要是宗教领域用的还是旧体制、老办法，很多欠帐没有还。上个世纪50、60年代政府管理宗教的那一套做法没有随着社会转型、社会的变化而变化，用的还是计划经济、阶级斗争时期的办法——行政管理。过去有一个领域就设一个管理机构，即行政管理部门，然后用行政手段进行管理。

改革开放以后，这种管理模式有很大变化，中国实行了法治；行政许可、行政命令的程度大大降低。但在宗教领域里还是通过行政命令、行政手段管理宗教。这样就很难适合转型社会的现实。我们的理论也没有及时改过来，理论、政策与实际相互脱节。最重要的是宗教领域没有实行法治，没有法。这就造成了前面说的各种问题。旧的问题一直存在没有解决，又出现了新问题，矛盾越积越多，越来越复杂。这是中国宗教的一个简单介绍。

从刚才的介绍中，大家可以知道，中国宗教存在许多“问题”。所谓“问题”，其实是看谁在说。政府说宗教方面有“问题”，信仰宗教的人也说有“问题”，双方都说有“问题”，都对宗教领域内的现状不满意，但双方说的“问题”并不是一回事，各有所指，很不一致。至于怎么解决这些“问题”，双方的分歧就更大了，没有什么好办法。之所以没有好办法是因为双方没有共识，也没有一个透明的游戏规则。

但中国宗教问题绕不过去，因为信仰宗教的人很多，没办法忽略。13亿人中有多少人信仰宗教没有一个确切的数字。1956年周恩来总理跟外宾说“中国有1亿多人信仰宗教”。从1956年到现在，五十多年过去了，中国的人口翻了番，各种宗教都在增长，今天信仰宗教的人不可能还是1亿多人。但官方用的还是这个数字。上海有两个学者做过调查，他们调查的结果是这个数字太保守。他们认为中国的宗教信徒人数至少要翻三倍。假如当时宗教信徒是1亿多人，翻三倍就是3亿多人。如果中国有3亿多人信仰宗教，尽管在13亿人里面仍然是少数，但绝对数并不小。这么多人信宗教，宗教内部、宗教和非宗教、宗教和政府、宗教和社会之间出了问题怎么解决？中华人民共和国是一个法治国家，任何领域，任何问题，都应该依法办事。宗教方面有问题，不应该例外，也应该依法办事。这就涉及到了对待宗教的法律问题。但遗憾的是中国目前还没有关于宗教的法律。没有关于宗教的法律，怎么解决宗教领域的问题？过去是政治处理，一切问题都用政治办法或者行政手段解决。有什么问题，搞一个文件，发一个指示，甚至是领导人一个批示、一句话，就把事情办了，不靠法律，所以有没有法没关系。但1978年改革开放之后，国家确立了市场经济的主体地位，社会变化很大，法治成为大势所趋。在依法治国的大前提下，是否还要坚持用传统的政治的、行政的方式处理宗教问题？显然不行。处理宗教问题应该使用法治。既然如此，我们首先需要看看中国宗教方面的法律体系到底是一个什么情况。

宪法对宗教有规定，但宪法没有司法化，无法落实

中国的法律体系中，有没有涉及宗教的内容？说起来还真有，而且很庞大（请看PPT图），很“全面”，从宪法一直到最基层的政府法规、规章都有。大家都是学法的，对这个体系很熟悉。有什么问题吗？有！问题还不小。因为我国现有的关于宗教的法律体系，在解决具体宗教问题中不起作用。为什么不起作用？请看对我国现行宗教法律体系的具体分析。

先说宪法。《宪法》是我国的根本大法，宪法第36条专门谈宗教问题，这是不是能解决问题呢？不能。因为大伙儿都知道我国宪法没有司法化。宪法没有司法化，意味着我们在司法实践中如果遇到涉及宗教的问题，不管是原告还是被告，都不能使用宪法作为诉讼的依据，单凭宪法要打赢官司没有可能性。那么，如果有人违反了宪法怎么办？这就牵扯到了第二个问题：如何进行违宪审查。我国没有宪法法院，没有建立违宪审查机制。如果某人违反了宪法36条，到什么地方告、什么地方受理，确实是一个问题。理论上，在没有宪法法院的情况下，要提出违宪审查，可以找制定宪法的立法机关，也就是全国人大或人大常委会。但人大一年开一次会，人大常委会一个月开一次会，是否受理违宪审查问题，大家可以想象有无可能。据我所知，我国人大从无受理过违宪审查问题。宗教问题是日常生活中的普遍问题，每个问题都要通过人大进行违宪审查来解决，不现实。

宪法不能用，但生活没有停止。宗教问题层出不穷，总的有个应对的规矩。怎么办？于是就想了一个办法：出台了一部国务院制定的行政法规，《宗教事务条例》。在《宗教事务条例》出台之前，各省搞了关于宗教的地方政府的规定，有的是地方人大常委会通过，有的是地方宗教部门或者政府部门通过的。这是什么意思？如果国家要在宗教方面立法，这个立法的事情应该由谁做？应该由作为国家立法机关的全国人大或者人大常委会做。现在全国人大或者人大常委会不立法，由各省自己搞地方法规、规章，立法的顺序就成了从低往高做，先地方后全国。

宗教立法先地方后全国——这样不合适

这么做是否合适？不合适！搞其他问题的立法，这样做也许可以，搞宗教立法不行。为什么宗教立法不可以从低到高？因为宗教立法涉及公民基本权利。对事关公民基本权利的问题进行规范，应该用法律的方式，而不是行政法规或规章的方式，或地方法规、规章的方式进行。地方政府可以根据宪法和法律设立地方法规、规章，但无权用地方法规、规章规范公民的基本权利。宗教立法的核心是保护公民的宗教信仰自由；信仰自由属于公民的基本权利。没有全国最高立法机关的审查、批准，地方政府自己立法对涉及公民基本权利的问题进行规范，是用下位法代替上位法，不符合《立法法》的原则，法理上说不过去。如果国家立法机关设立了《宗教法》，各地根据《宗教法》的精神，再搞地方性的法规、规章，应该是可以的。现在的问题是，没有国家层面上的《宗教法》，却有各地自己的宗教法规、规章，没有国家的“大法”，却搞出来了一堆地方的“小法”。

赵朴初曾说要先解决宗教的基本法问题

著名佛教领袖赵朴初曾经说过，“如果没有关于宗教的法律，部门法规、规章再多，也不起作用。”赵朴老的意思是呼吁要先解决关于宗教的基本法问题。否则，全国人大没有立过关于宗教的基本法，但关于宗教的部门立法、地方立法却层出不穷，用法学界老前辈郭道晖先生的话说，这是典型的“以小法反大法”。

还有一个问题，就是现有法律体系中涉及宗教的法律不少，但能解决宗教问题的不多。刚才咱们看了中国的宗教法律体系里涉及宗教的法律有18部，这18部法律都不是针对宗教的立法，比如《兵役法》、《教育法》、《广告法》都有“宗教”两个字，但这些法不是针对宗教、解决宗教问题的，不能成为解决宗教问题的法律依据。各部门法立法时都是从各部门角度考虑的。这些部门法不涉及宗教，涉及到宗教的不是通盘考虑。因此，我们需要一部针对宗教问题的法律，一部宗教法。

因为没有宗教法，所以宗教出了问题，任何一部法律都不起作用。不起作用怎么办？只好以《宗教事务条例》为最高的法律文件。这不符合《立法法》，因为《立法法》里规定涉及公民政治权力、基本权利的问题要经过全国人大或者全国人大常委会通过立法解决。行政机关是执法机关，自己又要立法，这就产生了矛盾。《宪法》承认宗教信仰自由是很重要的公民基本权利，联合国有很多文件涉及到此问题。我们在这方面对这个问题有很多声明和说法，但在法律方面没有具体措施；怎么落实《宪法》36条关于公民基本权利的法律保障，没有制度安排。

再下来是地方法规、规章的局限性，这个问题也很有意思。对于某种宗教，政府可以承认也可以不承认，但即使政府承认这个宗教是宗教，这个宗教就没有问题了吗？实践中也不尽然，这很奇怪。比如某人信仰某种宗教，在甲地可以，在乙地不可以，为什么？因为政策在中华人民共和国内部不统一，没有全国性的法，只有地方法规。我这儿认可这个教，其他地方不认可。东正教在哈尔滨可以有教堂，到广东去就有问题。广东地方行政法规认可的宗教里的没有东正教。大部分地方说的宗教都是指五大教，五大教之外不可以。但谁能说东正教不是宗教？这就显示出地方法规的局限性。北京关于宗教事务的规章里有一条：允许在庙里抽签。北京把这个规定说成是一个重大的改革，这就意味着在其他省市的庙里不能抽签算卦。对抽签这件事，允许也罢、不允许也罢，应该一视同仁，不能说在这个地方是个问题，在那个地方就不是问题，其实在哪儿都一个样。地方政府这样做显得很滑稽，对于信仰宗教的人来说没什么道理。那这个问题怎么办？只能回到法律道路上，依靠法治，完善法律体系，制定中华人民共和国宗教法，作为国家处理全国所有宗教的政教关系、宗教和社会之间的关系、规范宗教和其他团体的关系、调解宗教团体宗教信仰者和他们外部关系的依据，要有这样一个东西。没有这样一个东西，好几亿人信仰宗教，拿什么办法解决问题？也就是说，有的地方宽有的地方严，今天宽明天严，造成无数的问题，各个地方对于解决问题的标准理解不一样。中国非常大、矛盾非常多、人口非常复杂，处理宗教问题没有统一的标准，甚至连什么是标准都不知道，怎么能行？《宗教事务条例》毕竟只是一个行政法规，不能代替法律，法院怎么受理宗教问题就是一个问题。

说到这里就涉及到根源问题，为什么会这样？因为宗教的管理体制有问题，用什么态度、什么思想管理宗教是一个问题。宗教没有被作为一个正常的社会存在，而是受到了特殊化对待。国家设立了一个专门的政府机构，雇佣公务员对它进行专门的管理。这种模式在上个世纪50年代、60年代很普遍，现在还用这个办法行不行？不行了。如果还用这套办法，宗教问题都解决了也好，但现在宗教领域有各种问题，都闹到了大街上，有各种各样的冲突，什么问题都有，大家都看到了。大家觉得这些问题没关系？13亿人如果有3亿人不舒服，那10亿人能平安吗？中国人有信宗教的、有不信宗教的，问题是我们生活在一个空间里，不可能把信宗教的人都分出去，因此这个问题必须要解决。如果没有一个公认的、大家达成共识的游戏规则，这个游戏就没法儿进行下去。现在的办法是把所有问题都掩盖起来，不说。但事情在不断地发生、问题在增加，旧的矛盾没有解决，新的问题又出现了，怎么办？首先要有法可依，设立中华人民共和国的宗教法，有一个基本法。有了这个东西后，就有了标准。至于有法不依的问题是第二个层面的问题，现在连依据都没有就不好解决。

开门立法，制定中华人民共和国宗教法

立法有几个具体问题要考虑，一说立法，有人就说我们现在这个样子就挺好，宗教是人头脑里的东西，立个宗教法，管得太宽了，这个法不能立。这是一种意见。还有一种意见，现在没有宗教法，我们可以随便管，有了宗教法，宗教倒是管住了，把我们也管住了，弄不好宗教信徒还可能起诉我们。所以管理部门心里想现在这样挺好，担心立法。之所以担心立法是害怕立法对自己不利。

另外两种人正好相反，要立法。管理部门想，没有法，我怎么管？管理于法无据，立了法，管起来容易。宗教团体和信仰宗教者希望有一个法保护他们自己的权利。这四种意见归结在一起是两个利益：立法究竟要对宗教信仰者好还是要方便政府管理部门；是立一个宗教自由保护法还是立一个宗教管理法。大家都说立法、都讲法治，实际上指的不一样。

我认为宗教要立法，这个法主要是保护公民信仰自由，保护了公民信仰自由也就维护了社会安定、民族团结，实现了和谐，从根本上有利于国家。宗教法除了要保护公民信仰自由，还要明确政教分离。政教分离以后，责任权利说清楚了，谁有问题依法办事。现在有了事情说不清或者不说，很难办。所以宗教法不能立成宗教事务管理法。立成管理法很容易，把各部门规章制度叫成法律就得了，但这不是法治，是儿戏。因为宗教立法涉及到管理部门的利益，管理部门负责人提出一个说法，“现在大家认识不统一，没有共识，时机不成熟”。管理者与被管理者利益对立，当然难有共识。但是不是因为没有共识就可以不搞法治了呢？当然不行，我们还是要坚持法治。

如果要立法，立什么？我们得把空白填补起来，要制定中华人民共和国宗教法，作为宗教的基本法，有了这个，我们才能往下谈。宗教法有了，其他法律中跟宗教法相抵触的怎么办？可以以宗教法为准，后法优于前法。另外明显歧视性条款要消除。宗教作为一个正常的社会团体进入社会公共领域，发挥它的积极作用，十七大、十八大都提到这一点，发挥宗教促进社会经济建设的积极作用。从中央来说，没有说宗教不可以发挥积极作用，问题是怎么发挥作用。没有法律，没有进入社会的路径，没有制度保证，没有安排，没法发挥作用。我们还签了一些国际公约，对外的承诺要与国内法一致，履行国际公约的要求。

宗教立法这个事情需要多长时间？有没有时间表？没有时间表。这个事本应由国家来办，可政府不主动办，当然就没有时间表。但不等于说政府不办这个事就永远不办。民间在办、老百姓在办，有人在说、有人在写，什么时候能搞成不知道，但不能说这个事永远没有希望。如果我们今天不把这个问题提出来，当然不会有进展。

现在是什么情况？不同人站在不同角度，为了各自目的在谈宗教法治。有些人想通过立法来保护自己的权益，还有些人是出于管理的目的，想用法治的办法强化目前的行政管理体系。但无论如何，从正面理解，都认识到了法治的重要性，开始来讲法律或者宗教法治了。原来说对宗教依法管理，没有法怎么搞依法管理？逻辑不通。

最后是结论，我国宗教信仰者人数不少，宗教问题是一个重大的公共政策问题，涉及到国家、社会各方面。解决宗教问题不能靠政治、不能靠高压，还得回到法治，没有法治，问题不能解决。我们说中华人民共和国是法治国家，总不能说“中华人民共和国是法治国家（宗教例外）”吧？我们的任务是把“（宗教例外）”去掉。怎么实现这点？开门立法、民主立法，让大家对这个问题进行讨论、发表意见，尊重多数人的意见。共识是相对的，绝对的共识不存在，但如果不讨论，永远没有共识。我就讲这些，谢谢！