中国古代只有刑法，没有宪法。与西方现代社会相比，中国古代是“人治”社会，而不是“法治”社会。但这并不是说中国古代没有法律，从子产“铸刑鼎”、邓析“做刑书”开始，中国就出现了明文法。但是正如当时的“法”被称为“刑”一样，所谓的法律只是治理百姓的“刑法”，而没有约束统治者的“宪法”。中国古代帝王“张口为经，吐字为法”，每一句话都是至高无上的“金口玉言”，任何法条都必须服从帝王的“敕令”。刑法只是“敕令”的解释或补充，没有任何独立意义。

表现在“宗教法”方面，就是只有管理宗教组织、宗教徒的刑法，没有约束政府的“行政法”。因此历史上不断会出现帝王将个人的信仰凌驾于国家宗教政策、法律的情况。例如“三武一宗”4次佛教法难，大多具有帝王崇道排佛的背景。再比如唐代宗教管理机构的几次变迁，都与当朝皇帝的信仰有关。唐高祖、太宗为了抬高皇室，以老子为“朕之先宗”，故将道士女冠排在僧尼之前。武则天以“释氏开革命之阶，升于江南娱乐在线登录账号 之上”。唐玄宗为了强调“道先佛后”，把原先佛、江南娱乐在线登录账号 都归礼部祠祀私改成江南娱乐在线登录账号 归“宗正府”，将道士女冠看成皇族贵胄。唐武宗会昌灭佛，为了强调佛教是“夷狄之教”，则把佛教归“主客司”。唐宣宗恢复佛教，把佛、江南娱乐在线登录账号 通归“两街功德使”。这一番变化充分表现出古代中国帝王的权力至高无上，个人意志为所欲为的特点。

中国古代法律还缺少有效性、可行性。专制主义的政治体制必然使其政治管理表现为低效率甚至是无效率，宗教管理也是如此。经过长期的政治实践，统治阶级认识到，各种宗教可能成为辅助政治统治的工具，也可能对政治统治造成伤害。因此在“王道所不废”的大前提下，关键是找到一种将各种宗教控制在一定规模的方法。但是专制主义体制下，缺乏合理的监督机制和信息反馈机制，故各种管理政策在执行过程中都要大打折扣，效率很低或根本无效。

例如控制宗教徒人数问题，历朝政府制定了多种政策。从两晋时期就提出用“沙汰沙门”的办法控制僧尼的数量。那么什么样的僧尼应当沙汰呢？桓玄最早提出：“沙门有能申述经诰，畅说义理，或禁行修整，足以宣寄大化。其有违于此者，悉皆罢遣。”（《高僧传·慧远传》）熟悉经文是检查出于虔诚信仰出家和为了逃避赋税出家的重要标准，但是又如何鉴定僧尼“申述经诰，畅说义理”呢？还是没有办法。到宋文帝元嘉十二年（公元436年）沙汰沙门，一次仅“罢道者数百人。”（《南史·夷貊上》）对于全国数万僧尼之数，这区区数百人实在是微不足道的。到了隋唐，区分僧尼是否熟悉经文有了更加量化的办法，开元“十二年六月二十六日，敕有司，试天下僧尼年六十已下者，限诵二百纸经。每一年限诵七十三纸，三年一试。落者还俗。”（《唐会要》卷四十九）但是这样的办法仍然是难以贯彻的，天下哪有那么多官员去考察和尚诵经呢？结果还是无法达到控制僧尼人数的目的。

管理的低效性甚至无效性，必然造成政府管理目标的落空。北魏司空王澄在奏疏中所说：“臣闻设令在于必行，立罚贵能肃物；令而不行，不如无令。罚不能肃，孰与亡罚。顷明诏屡下，而造者更滋。”（《魏书·释老志》）可控的、有序的管理如果达不到目标，统治者往往就会采用一些极端的、暴力的措施。历史上“三武一宗”等几次法难，大多是管理失效的后果。

从某种意义上说，管理宗教的法律不应过分琐碎、严苛。法律应当明确，但是不应过分琐碎。明清两代为了达到通过严管减少并逐渐消灭宗教的目的，制定了非常周密、详细、甚至过分繁琐的律条。例如明代规定，“瑜伽僧，既入佛刹，已集成众。赴应世俗，所酬之资，验日验僧，每一日每一僧钱五百文，主磬写疏，召请三执事，每僧各一千文。”（同上）普通僧人到民间举行法事，每人每天收费五百文，寺庙“三纲”等主持僧人，每人每天收费一千文。另外还规定：“凡僧与俗斋，其合用文书，务依修斋行移体式。除一表、三申、三牒、三帖、三疏、三榜，不许文繁别立名色，妄费纸劄以耗民财。”（同上）连宗教活动中使用的表笺符牒之数量，政府都有了规定，表面看是为了防止不法僧人欺诈民财，其背后的动机，还是在于要控制宗教组织的经济收入。

为了使佛教各种宗派分工明确，职责清楚，明王朝想出一个办法，即规定各种僧人必须穿不同颜色的僧服。“洪武十四年定，禅僧，茶褐常服，青绦玉色袈裟。讲僧，玉色常服，绿绦浅红袈裟。教僧，皂常服，黑绦浅红袈裟。僧官如之。惟僧录司官，袈裟，绿文及环皆饰以金。道士，常服青法服，朝衣皆赤，道官亦如之。惟道录司官，法服、朝服，绿文饰金。凡在京道官，红道衣，金襕，木简。在外道官，红道衣，木简，不用金襕。道士，青道服，木简。”（《明史·舆服三》）不仅规定了各种宗派僧人的常服，而且规定了僧官、道官的朝服，如此细致的区分，可以说是把正统宗教管得死死的。细致的法规虽然减少了政府的管理成本，但是也使宗教发展的空间十分狭小了。

明清王朝的佛、江南娱乐在线登录账号 政策的主旨，就是要切断正统宗教与民间宗教的联系，防止一些民间宗教领袖利用僧人、道士的身份进行社会活动，壮大民间宗教力量。洪武二十四年（公元1391年），发布“申明佛教榜册”。这条政府的“榜文”明确无误地说明，严格限制宗教徒的活动，就是为了防止僧俗混杂的情况。使之按照禅、讲、教的分类，各司其职。具体办法包括：“自经兵之后，僧无统纪。若府若州，合令僧纲司、僧正司。验倚郭县分，僧会司验本县僧人。杂处民间者见其实数，于见有佛到处，会众以成丛林，清规以安禅。”在政府建立僧录司、道录司以后，要对社会上的僧道进行清查，使之各归丛林，按照禅门清规生活。“令下之后，敢有不入丛林，仍前私有眷属，潜住民间，被人告发到官。或官府拿住，必枭首以示众。容隐窝藏者流三千里。”对于政府命令下达后仍然不归丛林者，要严厉惩罚，甚至处以死刑。对于窝藏者，可处以流放三千里的重罪。洪武二十七年（公元1394年），明廷又发布新的“榜册”，进一步规定“或居山泽，或守常住，或游诸方。不干于民，不妄入巿村。”（同上）这是规定僧人只能隐居山林，或游方学，不得肆意进入村市。对于那些不听禁令者，“僧合避者，不许奔走巿村，以化缘为繇，致令无藉凌辱，有伤佛教。若有此等，擒获到官，治以败坏祖风之罪。”

明清时代高度的君主专制制度造成的结果之一，就是对正统宗教的过度管理致使正统宗教的退化。这种退化表现为两个方面，一是思想理论上的退化，佛教和江南娱乐在线登录账号 都无法适应新形势的发展，减少了对民众的吸引力；二是对于佛、江南娱乐在线登录账号 度牒的不合理“限制”，导致一些本来信仰佛、江南娱乐在线登录账号 的僧道，反而走进了“地下的”、民间宗教的队伍。

（作者系中国人民大学继续教育学院教授、中国人民大学法律与宗教研究中心研究员）